У зв’язку з тим, що в першій половині XVIII століття в Росії різко зросла вірогідність селянських бунтів, імператрицею Катериною II було вжито низку заходів щодо їх запобігання, одним з яких стала губернська реформа 1775 року. Цим кроком вона зуміла здійснити більш чітке поділ держави на адміністративні одиниці, розмір яких залежав від кількості платників податків (податного населення). Серед них найбільш значними стали губернії.
Попередня реформа
Адміністративне перетворення подібного роду не стало для Росії чимось новим, оскільки ще в 1708 році їй передувала губернська реформа, проведена Петром I. Саме вона внесла радикальні зміни у життя суспільства. Переслідуючи ту ж мету ‒ здійснення найбільш повного контролю за всім, що відбувається в країні, государ заснував 8 губерній: Московську, Казанську, Смоленську, Азовську, Сибірську, Архангелогородскую, Київську, а також Ингерманландскую, яка через два роки була перейменована в Санкт-Петербурзьку.
Кожну з цих адміністративних одиниць очолювали губернатори, назначавшиеся царем. Чиновниками настільки високого рангу ставали найбільш наближені до нього особи, в руках яких зосереджувалася вся військова, цивільна і судова влада. Крім того, вони отримували право розпоряджатися фінансами підпорядкованих їм губерній. Надання таких широких повноважень накладало на губернаторів і велику відповідальність.
Поділ території держави за статистичним принципом
Проведення губернської реформи, розпочатої Петром I, здійснювалося в кілька етапів і розтягнулося на тривалий термін. Так, після закінчення трьох років після її початку до названих вище губерніях додалися ще три: Астраханська, Нижегородська і Ризька. Крім того, в 1715 році були внесені істотні зміни в сам порядок організації місцевого самоврядування. Зокрема, було здійснено поділ губерній на більш дрібні адміністративні одиниці ‒ провінції. Вони формувалися за статистичним принципом, тобто виходячи з кількості дворів.
Намагаючись ще більше спростити механізм управління державою, у 1719 році Петро I поділив провінції на повіти, загальна кількість яких по країні сягнула двох з половиною сотень. Керувати ними він поставив місцевих воєвод. З тих часів цей комплекс заходів виглядав новаторським і далеко не всіма членами суспільства був зустрінутий з схваленням, але перечити государю ніхто не посмів.
Основне завдання реформи катерининської
Повертаючись до губернської реформи 1775 року, відзначимо, що Катерині II довелося здійснювати її на значно більшій території, ніж свого часу Петра I, оскільки за минулі десятиліття кордону Росії були істотно розсунуті приєднанням до неї нових земель. В результаті розпочаті нею адміністративні перетворення повинні були торкнутися 23 губерній, розділених на 66 провінцій, що складалися, в свою чергу, 180 повітів. Суть губернської реформи, розпочатої у 1775 році, полягала в підвищенні ефективності управління державою за рахунок збільшення кількості адміністративних центрів. Забігаючи вперед, відзначимо, що в результаті проведеної реформи їх стало майже вдвічі більше.
В основу проведених заходів було покладено документ, розроблений особистої канцелярії імператриці і отримав назву «Установи для управління губерній Всеросійської імперії». Ним передбачалося подальше поділ держави на окремі адміністративні одиниці, управління якими здійснювалося відповідно до загальної вертикаллю влади.
Предполагавшаяся чисельність губернських і повітових жителів
Однак формування губерній і повітів (провінції цією реформою скасовувалися) передбачалося проводити без урахування географічних, економічних, національних або ще яких-любо інших особливостей. В основу було покладено лише суто адміністративний принцип, який передбачав максимальну адаптацію бюрократичного апарату до виконання поліцейських та фіскальних функцій.
При формуванні адміністративних одиниць враховувалося лише кількість населення, що мешкало на цій території. Так, згідно з прийнятим нормам в кожній губернії повинно було нараховуватися 400 тис. жителів, а в повіті ‒ близько 30 тис. Крім того, передбачалося реформування колишніх органів місцевого самоврядування, вкрай ослабленого заходами, що проводилися в часи царювання Петра II (1728), а також імператриці Єлизавети Петрівни (1760).
Управління губерніями
У відповідності з нормами, покладеними в основу губернської реформи Катерини II, найбільші адміністративні одиниці управлялися губернаторами, які призначалися на посаду і усувалися від неї лише безпосередньо імператором. Їх найближчими помічниками були члени губернського правління ‒ прокурор і два сотника.
Передбачалося також створення казенних палат ‒ структур, у віданні яких перебував широке коло питань, пов’язаних з фінансами та оподаткуванням. Крім них у кожній області повинні були бути накази громадського піклування, у віданні яких знаходилися установи народної освіти та охорони здоров’я. Контроль над дотриманням законності на всій підвідомчій території здійснювався прокурором з двома наданими в його розпорядження стряпчими.
Структура повітової влади
Реформа, розпочата імператрицею Катериною II, торкнулася також і адміністративну сторону життя повітів, для управління якими місцеві дворянські збори повинні були обирати земських исправников, на допомогу яким придавались два засідателя. Крім того, у кожному повіті створювалися земські суди, які були колегіальними органами управління.
У їх обов’язки, крім загального спостереження за порядком в повіті, входило забезпечення контролю над діяльністю поліції. Їм пропонувалося здійснення заходів по проведенню в життя рішень, ухвалених вищими органами. Губернської реформою 1775 року передбачалося також установа посади городничого, який очолював адміністративно-поліцейську владу повітових міст.
Хто такі генерал-губернатори?
Крім всіх перерахованих вище владних структур, указом Катерини II була введена посада генерал-губернатора. Займали її чиновники здійснювали управління великими регіонами, включавшими в себе відразу кілька губерній. При відсутності імператора на підконтрольній їм території вони отримували найбільш широкі повноваження, аж до введення там надзвичайного стану. Крім того, у всіх необхідних випадках їм надавалося право безпосередньо звертатися до нього для одержання додаткових вказівок.
Задумана, але не здійснена частина губернської реформи
Як випливає з ряду архівних документів, первісний задум Катерини II дещо відрізнявся від того, що вдалося втілити в життя. Так, ще в 1769 році членами комісії, яка розробляла основні її положення, робилися спроби вивести суди з підпорядкування губернських властей. Однак труднощі, пов’язані з необхідністю створення в цьому випадку громіздкою багатоступінчастої структури, завершавшейся Сенатом як апеляційною інстанцією, змусили їх відмовитися від задуманого.
Крім того, спочатку суть губернської реформи полягала в установі так званих станових судів, окремо формувалися для дворян і для всіх тих, хто належав до нижчих соціальних верств суспільства. Але в процесі обговорення серед членів робочої комісії знайшлися прихильники загального відкритого і гласного судочинства.
У підсумку нездоланні суперечності між вимогами завадили виведення судів з-під контролю органів місцевого самоврядування. Причина полягала в тому, що дворянам для захисту в суді їх інтересів було необхідно втручання адміністрації, і це чудово розуміли члени робочої комісії. Тим не менш більшість положень розробленої ними губернської реформи було проведено в життя і стало зміцнення централізованої влади і державної стабільності в цілому. Особливо це торкнулося судочинства.
Значення губернської реформи для російської Феміди
Спори, що виникли між прихильниками демократичних судів та зберігачами дворянських привілеїв, закінчилися на користь останніх. На основі чіткого поділу громадян за соціальною ознакою в містах імперії стали створюватися закриті дворянські суди. Розгляд справ та прийняття рішень здійснювалися суддею і двома засідателями, котрі обиралися місцевим дворянським зборами строком на три роки.
Крім того, губернської реформою 1775 року вводилися Верхні земські суди, що складалися з двох департаментів ‒ цивільного і кримінального. На них покладалися функції апеляційних інстанцій. На чолі кожного з цих департаментів стояв голова та його заступник ‒ дві особи, призначені особисто імператором. Їм надавалося право проведення ревізій з метою контролю над діяльністю губернських і повітових судів.
У містах Російської імперії були створені магістрати, які були нижчими судовими інстанціями. Їх склад, що включав в себе двох голів і двох засідателів, також обирався терміном на три роки. Всі апеляції по винесених ними рішень підлягали розгляду в губернських магістратах.
Що ж стосується селян, то їх судили в так званих повітових розправах, що складалися з чиновників, призначених місцевою владою. Винесені ними рішення як у цивільних, так і кримінальних справах у разі необхідності надходили на апеляцію у верхні (губернські) розправи. Вищим судовим органом Росії тоді і в наступні роки був Сенат.
Підсумки реформи 1775 року
Основна мета губернської реформи, яка полягала, на думку дослідників, зміцнення централізованої державної влади за рахунок створення більш ефективних органів місцевого самоврядування, а також розподіл судових і виконавчих органів влади, була досягнута. Завдяки ній всі стани громадян Російської імперії, за винятком кріпаків, отримали можливість приймати більш активну участь в управлінні на місцях.
Крім того, завдяки реформі, здійсненої Катериною II, вдалося в значній мірі скоротити апарат вищої державної влади, скасувавши майже всі колегії, створені ще за часів Петра I. Виняток було зроблено лише для трьох з них, найбільш важливих ‒ Військової, Адміралтейської і Іноземної. Функції ж всіх інших були передані органам місцевого самоврядування.
Висновок
Важко переоцінити значення катерининської губернської реформи. Рік її проведення в життя став переломним моментом в централізації російської державної влади. На думку дослідників, розділивши територію країни на окремі адміністративні одиниці, вона значною мірою розширила можливості управління її численними регіонами. Важливу роль зіграла в ті роки і реорганізація судової системи, а також створення цілого ряду органів, покликаних здійснювати поліцейські, а при необхідності і каральні функції.
